北京市第一中级人民法院
行政判决书
（2016）京01行终423号
上诉人（一审原告）于艳茹，女，1979年2月8日出生。
委托代理人仪喜峰，上海深度律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京大学，住所地北京市海淀区。
法定代表人林建华，校长。
委托代理人王爱军，北京大成律师事务所律师。
委托代理人陆忠行，男。
上诉人于艳茹因诉被上诉人北京大学不履行信息公开法定职责一案，不服北京市海淀区人民法院作出的（2015）海行初字第1019号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2016年5月6日公开开庭审理了本案。上诉人于艳茹及其委托代理人仪喜峰，被上诉人北京大学的委托代理人王爱军、陆忠行到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年6月16日，被上诉人北京大学作出《北京大学信息公开申请答复函》（北大信息公开〔2014-2015〕021号，以下简称答复函），载明：于艳茹关于公开1.2014年9月18日，北京大学工作组与专家组谈话会议记录；2.2014年10月25日，北京大学工作组与专家组谈话会议记录；3.2014年11月12日，北京大学第117次学位评定委员会会议记录；4.2014年12月16日，北京大学学位评定委员会办公室向历史学系学位分委员会发出的《关于对于艳茹学术论文抄袭事件尽快做出处理意见的通知》；5.2015年1月9日，北京大学第118次学位评定委员会会议记录；6.校长法律顾问出具的法律意见书（全文）的信息公开申请已收悉。现对申请人的申请答复如下：依据《高等学校信息公开办法》第十条高等学校对下列信息不予公开：（一）涉及国家秘密的；（二）涉及商业秘密的；（三）涉及个人隐私的；（四）法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息，于艳茹申请的第1、2、3、5、6项内容是学校工作过程中产生的内部工作资料，属于不予公开范围。于艳茹申请公开的第4项属于学校主动公开内容，可于工作时间(8:00-12:00，13:00-17:00）在研究生院学位办公室（新太阳活动中心507室）领取。于艳茹不服答复函诉至一审法院，请求判令撤销答复函中对其申请的第1、2、3、5、6项信息不予公开的答复，并判令北京大学在一定期限内公开上述信息。
2015年12月31日，一审法院作出判决，查明如下事实：2015年5月20日，于艳茹通过发送电子邮件及邮寄方式向北京大学提出信息公开申请。双方通过电子邮件进行沟通后，于艳茹按北京大学要求重新提交申请，并于同年5月27日通过电子邮件对身份证信息进行完善。于艳茹要求北京大学向其公开如下信息:1.2014年9月18日，北京大学工作组与专家组谈话会议记录；2.2014年10月25日，北京大学工作组与专家组谈话会议记录；3.2014年11月12日，北京大学第117次学位评定委员会会议记录；4.2014年12月16日，北京大学学位评定委员会办公室向历史学系学位分委员会发出的《关于对于艳茹学术论文抄袭事件尽快做出处理意见的通知》；5.2015年1月9日，北京大学第118次学位评定委员会会议记录；6.校长法律顾问出具的法律意见书（全文）。北京大学收到于艳茹的信息公开申请材料后，于同年5月30日向于艳茹发送电子邮件，告知其已于2015年5月28日正式受理其信息公开申请。同年6月16日，北京大学作出答复函，向于艳茹公开其申请的第4项信息，其他申请获取的信息不予公开。于艳茹收到该答复函后，认为北京大学未向其公开其余5项信息，于2015年7月2日向一审法院提起行政诉讼。一审庭审中，于艳茹称其对北京大学向其公开第4项信息的行为没有异议。
一审法院经审理认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第三十七条规定:教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。根据上述规定，北京大学作为教育方面的公共事业单位，系本案适格被告。根据查明的事实，于艳茹共向北京大学申请公开6项信息。其中，北京大学向于艳茹公开第4项信息的行为，双方当事人不存争议，法院对该部分答复内容的合法性亦予以认可。本案的主要争议焦点为，北京大学是否应公开于艳茹申请的其他5项信息。根据政府信息公开条例第一条规定，政府信息公开的宗旨之一是促进依法行政。该条例第二条规定:本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。同时，该条例第二十一条第（二）项规定，对申请公开的政府信息，属于不予公开范围的，行政机关应当告知申请人并说明理由。本案中，于艳茹申请公开的第1、2项信息是以会议记录形式记载的参与调查其论文是否抄袭的工作组成员与专家的讨论意见；于艳茹申请公开的第3、5项信息是以会议记录形式记载的学位评定委员会委员就于艳茹涉嫌抄袭事件进行审议的意见，上述信息涉及工作组成员与专家之间、学位评定委员会委员之间表达及交换意见的情况。于艳茹申请公开的第6项信息系校长法律顾问发表的供参考的法律意见，并非最终结论。上述5项信息均不对外产生直接约束力，属于内部信息。公开此类内部信息，将导致相关人员难以坦率地表达及交换自己的真实想法，从而对意见表达的中立性造成不当损害，进而影响行政决定的正确作出，不利于实现政府信息公开条例第一条促进依法行政的宗旨。因此，上述内部信息不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息。北京大学依据《高等学校信息公开办法》第十条规定作出答复函，告知于艳茹申请公开的上述信息是学校工作过程中产生的内部工作资料，属于不予公开范围，符合政府信息公开条例的规定，并无不当。北京大学在依于艳茹申请向其作出答复函的过程中，履行了受理、告知、送达等行政程序，符合法律规定。综上，一审法院依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决驳回了于艳茹的诉讼请求。
上诉人于艳茹不服一审判决上诉至本院，请求本院撤销一审判决，改判撤销答复函并判令被上诉人北京大学公开尚未公开的五项信息。其上诉理由略为：1.被上诉人作出答复函已经超过法定期限，属于程序违法。上诉人于2015年5月20日同时以电子邮件及特快专递的形式向被上诉人提出信息公开请求，被上诉人的审查期限应当自其收到申请之日即2015年5月21日起计算，其答复的期限应至2015年6月10日，被上诉人答复已经超过法定期限。至于被上诉人在收到上诉人的申请后，以申请材料中身份证照片质量较差为由要求补充身份证材料，因上诉人同时还以特快专递形式寄交了相同的申请材料，其中身份证照片并不存在质量较差的问题，因此被上诉人要求上诉人补充身份证材料没有事实依据。上诉人申请内容是清楚的，不能以上诉人再次提交身份证材料的时间作为被上诉人答复期限的起算点。另外，虽然上诉人在一审中表示，对被上诉人就第4项信息予以公开的行为不持异议，但同时也提出了被上诉人答复存在超期的问题。2.被上诉人在一审期间没有向法院提交任何证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款之规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案应当视为被上诉人作出答复函没有相应证据。上诉人提交证据是原告行使举证权利的体现，不能因此免除被上诉人的举证责任，被上诉人即应由此承担败诉的后果，一审法院判决驳回原告的诉讼请求错误。3.答复函所适用的《高等学校信息公开办法》第十条超越了政府信息公开条例规定的的不予公开范围，被上诉人依据该规定作出答复函属于适用法律错误。4.一审判决对于内部工作资料事实认定不清，答复函所称内部工作资料与一审判决所称内部信息是不同的事实，内部工作资料与《高等学校信息公开办法》第十条针对的事实也不相同。5.政府信息公开条例中不存在内部信息和外部信息的分类，一审判决适用政府信息公开条例第一条属于适用法律错误。6.上诉人申请的信息在2015年1月9日处理决定作出之后，已经不再属于过程性信息，即使为了维护行政机关内部坦诚交换意见的价值，涉案会议记录也还可以采取区分处理的方式提供。而被上诉人法律顾问出具的法律意见书不是行政机关之间或者不同部门之间的不同意见，不能免于公开。
被上诉人北京大学答辩请求本院驳回上诉，维持一审判决。其答辩理由略为：1.被上诉人的答复期限应当自收到上诉人的补正材料之日起计算，被上诉人作出答复并未超过法定期限。2.上诉人申请的会议记录均是被上诉人依据《中华人民共和国学位条例》（以下简称学位条例）第十七条的规定，在撤销上诉人学位过程中内部讨论以及咨询专家的相关记录，校长法律顾问办公室出具的法律意见书只是作为参考意见，上述文件均不是作出处理决定的证据或者依据，不应属于信息公开的范围。
上诉人于艳茹于一审期间向法院提供了如下证据：1.于艳茹于2015年5月20日向北京大学申请信息公开的电子邮件；2.《高校信息公开申请书》及快递单据；3.北京大学于2015年5月21日给于艳茹回信，让于艳茹按要求提出信息公开申请的电子邮件；4.快递查询结果；5.于艳茹按北京大学要求重新申请信息公开的电子邮件；6.北京大学要求于艳茹提交清晰的身份证复印件的电子邮件；7.于艳茹按北京大学要求重新提交身份证复印件的电子邮件；8.北京大学正式受理于艳茹的信息公开申请的电子邮件；9.北京大学对于艳茹的申请作出答复的电子邮件；10.答复函。被上诉人北京大学在一审答辩期内未向法院提交证据。一审法院经审查认为于艳茹提交的证据10系本案被诉行为，不能作为证据使用；对于艳茹提交的其他证据法院均予以采纳。
经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见，对一审判决查明的事实亦予确认。另查，于艳茹于一审庭审中述称，北京大学于2015年5月21日通过电子邮件回复于艳茹，要求其依照相关规定提出申请，于艳茹在收到上述电子邮件后按照一事一申请的方式重新填写了六份信息公开申请表，并于2015年5月23日再次通过电子邮件向北京大学提出申请。因北京大学并未提供证据推翻上述主张，本院对于艳茹所述上述事实予以确认。
本院认为：本案于艳茹申请公开的信息，是北京大学根据学位条例第十七条的规定，在撤销于艳茹学位过程中形成的信息。而高等学校对学生的学位管理行为属于根据《中华人民共和国高等教育法》第二十二条第二款以及学位条例的授权行使教育管理职能的行为，而非提供教育服务的行为。根据政府信息公开条例第三十六条的规定，本案应当适用政府信息公开条例，一审法院依据政府信息公开条例第三十七条审查本案不当，本院予以指正。
于艳茹的上诉理由实质上针对以下三个问题：第一，北京大学在一审期间未向法院提交证据，是否即应由此承担败诉的法律后果。第二，于艳茹所申请的信息是否应当予以公开。第三，北京大学作出答复函是否超过法定期限。
（一）关于第一个问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。因此，如果因被告未提供证据而导致应当由被告承担证明责任的事实无法查清时，即应当由被告承担不利的法律后果。但是，如果综合全案有效证据及当事人无争议之陈述，法院能够查明案件事实的，仍然应当根据查明的事实作出裁判。对此，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称行政诉讼证据规定）第五十三条明确规定，人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。且该规定进一步明确了法院认定案件事实的标准，即法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。
本案中，北京大学于一审期间确实未提交证据，但综合全案证据，一审判决中经审理查明的事实能够得到在案证据的佐证，上述事实应当作为法院裁判的事实依据，一审判决并未违反行政诉讼证据规定的要求。当然，对于应当由被告承担证明责任且本案现有证据不足以证明的案件事实，则仍然应当由被告承担不利的法律后果。
（二）关于第二个问题。根据政府信息公开条例第一条之规定，政府信息公开条例的宗旨之一是促进依法行政，而行政机关在作出行政决策之前充分汇集不同观点，从而保证行政决策能够正确作出，对于实现上述宗旨具有重要意义。对于直接记载行政机关之间或者行政机关内部交换意见情况的政府信息，无论在行政决策过程中公开，还是在行政决策作出后公开，均可能导致行政机关之间或者行政机关内部难以坦率地表达意见，故此类政府信息应免于公开。
本案中，尽管北京大学未将于艳茹申请的信息本身作为证据提交，但在行政机关决定不予公开信息案件中，如果法院基于对信息的描述已经能够对相关信息是否应予公开作出判断，则行政机关是否将相关信息本身作为证据提交不影响案件的审理和裁判。本案于艳茹申请公开的第1、2项信息是以会议记录形式记载的参与调查其论文是否抄袭的工作组成员与专家的讨论意见；于艳茹申请公开的第3、5项信息是以会议记录形式记载的学位评定委员会委员就其涉嫌抄袭事件进行审议的意见；于艳茹申请公开的第6项信息则是北京大学校长法律顾问办公室提供的供参考的法律意见。上述信息涉及工作组成员与专家之间、学位评定委员会委员之间以及学校内部相关部门之间表达及交换意见的情况，因此即使在最终处理决定作出之后，上述信息亦应免于公开。因此，北京大学答复于艳茹其所申请的信息1、2、3、5、6项不予公开，不违反政府信息公开条例的规定。同时，由于上述信息免于公开的理由在于保护行政机关内部意见交换的自由，而并非基于保护行政机关工作人员或者专家的个人隐私，因此直接记载内部不同观点和意见的信息应当作为一个整体免予公开，于艳茹认为可以采用区分处理等方式予以公开之主张，亦不能成立。基于上述分析，于艳茹认为北京大学不予公开违法、一审法院认定相关信息为内部信息缺乏证据、一审判决适用法律错误、《高等学校信息公开办法》第十条违反政府信息公开条例等与该问题相关之其他主张均不能成立，本院不再一一评述。
（三）关于第三个问题。判断北京大学答复是否超过法定期限的关键，在于确定其答复期限的起算点。即究竟以北京大学收到于艳茹的申请之日起计算，还是以北京大学收到于艳茹补充的身份证材料之日起计算。本院认为，对于申请不符合法定要求需要补正的，行政机关有权要求申请人予以补正，而审查的期限应当自申请材料补正之日起计算，但行政机关要求申请人补正应当符合法律规定并有事实依据。
政府信息公开条例第二十五条第一款规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。本案中，由于于艳茹申请公开的是北京大学在撤销其学位的过程中形成的相关信息，属于申请与其自身相关的信息，因此北京大学要求其提供身份证明材料以审核其身份的真实性，不违反上述规定。
但北京大学要求其补充身份证信息的事实依据不足。北京大学要求于艳茹补充身份证信息的理由是其申请时提交的身份证照片不清晰，而于艳茹在诉讼中则否定其提交的身份证照片不清晰。由于于艳茹申请时提供的身份证材料已经提交给北京大学，因此应当由北京大学对上述事实承担证明责任。而北京大学在诉讼中未向法院提供证据证明于艳茹申请时提交的身份证材料情况，导致其身份证照片是否清楚的事实无法查清，北京大学应当对此承担不利的法律后果。因此，北京大学对于艳茹申请的审查期限，即应自其第一次收到于艳茹的申请之日起计算。至于于艳茹所称根据北京大学的要求按照一事一申请方式于2015年5月23日再次提交申请，因政府信息公开条例第二十条关于申请形式和内容的规定并无上述要求，故此次申请亦不能作为北京大学审查期限的起算点。据此，北京大学于2015年6月16日方作出答复函且未办理延期手续，已经超过政府信息公开条例第二十四条第二款规定的答复期限，构成程序违法。鉴于上述程序违法情形及于整个答复行为，故针对该违法情形本院不再基于申请的各项信息分别予以评价。
综上，北京大学针对于艳茹的信息公开申请作出的答复函，结论并无不当，但因超过法定期限而构成程序违法。鉴于上述程序违法情节轻微，对于艳茹的权利不产生实际影响，故应当确认答复函违法。于艳茹请求公开其申请的1、2、3、5、6项信息的诉讼请求不能成立，本院不予支持。一审法院针对于艳茹的诉讼请求均判决予以驳回错误，本院应予纠正。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销北京市海淀区人民法院于二○一五年十二月三十一日作出的（2015）海行初字第1019号行政判决；
二、确认被上诉人北京大学于二○一五年六月十六日作出的北大信息公开〔2014-2015〕021号《北京大学信息公开申请答复函》违法；
三、驳回上诉人于艳茹的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人北京大学负担（于本判决送达后7日内交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 龙 非
代理审判员 肖玲玲
代理审判员 李赟乐
二〇一六年六月一日
书 记 员 郎莉萍
附：相关法律规定
1.《中华人民共和国高等教育法》第二十二条第二款
公民通过接受高等教育或者自学，其学业水平达到国家规定的学位标准，可以向学位授予单位申请授予相应的学位。
2.《中华人民共和国学位条例》第十七条
学位授予单位对于已经授予的学位，如发现有舞弊作伪等严重违反本条例规定的情况，经学位评定委员会复议，可以撤销。
3.《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条
为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。
4.《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条
公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。
政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。
5.《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十五条第一款
公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。
6.《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条
法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。
7.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条
人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。
8.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条
法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。
9.《高等学校信息公开办法》第十条
高等学校对下列信息不予公开：（一）涉及国家秘密的；（二）涉及商业秘密的；（三）涉及个人隐私的；（四）法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息。
10.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
11.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项
行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：......（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
12.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：......（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；